石景山

　　本報記者袁樹勛 北京報道
　　“放開單獨二胎”——爭論多年的生育政策，在十八屆三中全會上，終於獲得重大突破。
　　“單獨”，指夫妻雙方有一方是獨生子女。“單獨”家庭是否要生兩個孩子，這個貌似家庭內部的話題，卻成為困擾國家決策層多年的難題。
　　決策過程難免有些糾結。李建民介紹，早在五六年前，當時的國家計劃生育委員會就啟動了相關研究，“我參與了討論，爭議很大。”最終形成的內部報告，是建議分批開放“單獨二胎”，並於2011年起，在黑龍江、吉林、遼寧、江蘇、浙江等五省試點，隨後逐步在全國開放。
　　報告上呈後，並未得到中央的批覆。但放開的呼聲並未就此停止，反而愈發高漲。
　　呼聲之後，一個非常重要的背景是，中國的人口形勢愈發嚴峻。
　　據中國年鑒統計，2011年，中國的總和生育率（即平均每個婦女一生的生育數）再創新低，為1.04。而要維持一個國家和地區人口規模長期穩定所需要的“更替水平”，總和生育率至少要達到2.1。
　　到了2012年，中國勞動人口總量首次出現下降，比上年減少345萬人。國家衛生與計劃生育委員會測算，若生育政策不變，2023年以後，平均每年將減少約800萬人。與此相應的是，人口老齡化速度加快，2013年60歲及以上老年人口將達到2億，約占總人口的七分之一；到21世紀30年代中期將達到4億，占總人口比例的四分之一。
　　“那樣的人口結構，是非常失衡的，對國家、民族的長遠發展非常不利。”李建民說，改變生育政策，已經到了迫在眉睫的地步。
　　與此同時，隨著社會的發展和經濟水平的提高，“少生優生、優育優教”的生育觀念，已逐步形成。
　　“這樣的背景下，放開‘二胎’的條件也成熟。”李建民說。
　　新一屆領導班子成立後，頻繁釋放出積極信號。比如中共十八大報告里，雖然依然表示要堅持計劃生育的國策，但相比十七大報告，不再提及“穩定低生育水平”，而是“促進人口長期均衡發展”。2013年全國“兩會”上，國務院政府工作報告進一步提出“逐步完善人口政策”、“適應我國人口總量和結構變動趨勢，統籌解決好人口數量、素質、結構和分佈問題，促進人口長期均衡發展”。
　　“到了十八屆三中全會前夕，懸念已經不大了，放開‘二胎’幾乎勢在必行，只是怎麼放的問題了。”李建民說，當時有兩種主要意見：一是全面放開二胎；二是先放開“單獨二胎”，再過渡到全面放開二胎。
　　決策層選擇了更為穩妥的後一種。十八屆三中全會定調後，國家衛生與計劃生育委員會12月23日回應，目前各地正在為啟動“單獨兩孩”政策積極努力，預計部分省份明年一季度可以實施。
　　一些新的疑問也產生了。比如，為什麼是逐步放開二胎，而不是全面放開？放開二胎後，對我國人口結構會產生多大影響？為延緩“人口紅利”的消減速度，還需要哪些配套改革措施？
　　要全面放開二胎，過渡時間為兩到三年
　　瀟湘晨報：放開“單獨二胎”，對人口結構、“人口紅利”會帶來多大影響？
　　李建民：如果符合“單獨二胎”的人都願意生，對老齡化趨勢確實能起到一定延緩作用。問題是，很多人都不願意生。
　　之前，很多地方都允許甚至鼓勵“雙獨”（夫妻雙方都是獨生子女）家庭生育二胎。但從調研的情況來看，很多“雙獨”夫妻都沒這個意願。比如河南，它們有一個報告，放開“雙獨二胎”兩年來，只有600多個家庭申請了二胎生育指標，對比河南龐大的人口數量，這是個非常低的比例。
　　鑒於此，很多官員、學者都形成了一致的意見，放開“單獨二胎”，對延緩老齡化趨勢不會有太大作用，更不用說帶來人口壓力。同樣，它也不會形成近期的人口紅利。
　　瀟湘晨報：既然如此，為何不直接全面放開二胎？
　　李建民：這是因為很多人擔心，一下子全面放開二胎，會使得短期內出現一個生育高峰。舉個例子，在某一年內，大家都爭先恐後生孩子，生育率暴增，那麼在這些孩子成長的每個階段，入學、就業、公共設施提供都會有壓力。
　　去年，中國發展研究基金會發佈了一個報告，叫《人口形勢的變化和人口政策的調整》，我是主筆之一。這個報告測算，如果全國所有地區同時放開二胎，那在頭幾年，總和生育率可能會超過4.4。也就是說，每一年的出生人數將達到4600萬到4800萬。
　　所以，十八屆三中全會選取了一個更為穩妥的方案，先放開“單獨二胎”，再逐步過渡到全面放開二胎。樂觀的話，這個過渡時間也就是兩到三年。
　　發展研究基金會的那個報告里也是這麼建議的，到2015年，實現全面放開單獨二胎的目標，同時嚴格控制二胎以上的生育。到2020年前後，實現生育自主，願生幾個是幾個，國家不干涉。到了2026年，則要採取鼓勵生育的措施了。
　　現行戶籍制度制約了農村剩餘勞動力轉移
　　瀟湘晨報：放開“單獨二胎”的影響有限，那麼，有什麼辦法延緩“人口紅利”的消減速度？
　　李建民：人口紅利分為兩個。第一個是指撫養比低，勞動人口數量多，這個紅利由盛轉衰的拐點，在2010年前後就出現了。
　　第二個是高儲蓄，人民考慮到養老的問題，自然會提高個人儲蓄，高儲蓄會轉化為高投資，促進經濟發展。這個紅利的拐點，大概會在2030年前後出現。
　　人民通常所說的“人口紅利”，是指第一個。要延緩它的消減速度，有兩個辦法。一是改變生育政策，放開二胎，這個我們已經在做了。另一個，是推進戶籍制度改革。
　　瀟湘晨報：戶籍制度改革和“人口紅利”有何關聯？
　　李建民：因為現行戶籍制度的存在，勞動力是沒法完全自由流動的。最明顯的例子，就是它制約了農村剩餘勞動力徹底轉移到非農產業。
　　當下，中國的農民工數量高達2.6億，但其中絕大部分，有的是就業打工，兼顧務農；有的是家庭中部分成員外出打工，另一部分留守農村。舉家外出打工的農民工只有約3000萬戶，但他們隨時有可能因為就業、生活沒保障而離開城市。
　　上述這些情況，使得勞動力沒法得到充分利用。造成這種情況的一個重要原因是現行戶籍制度下，農民工不能和城市戶籍居民一樣享受均等的社會保障、醫療、教育，沒法在城市安居樂業，自然也沒法充分發揮自身的勞動能力。
　　如果能打破戶籍藩籬，解決農民工進城的後顧之憂，一方面，可以大幅提高非農產業的勞動參與率，增加勞動供給，緩解勞動力短缺和勞動力成本上升的壓力，另一方面，也可以給農村剩餘勞動力轉移提供激勵，提高勞動資源重新配置的效率。
　　上面所說的，是戶籍制度改革延長“人口紅利”的第一個方面。
　　第二個方面，在一個什麼都沒有保障的城市中，農民工首先想的是如何生存下去，不會想著我再去讀個職校、多學點知識和技術。如果改革戶籍制度，給予他們足夠的保障，免其後顧之憂，那麼他們會願意增加個人的人力資本投資，對社會而言，這會提高勞動力的整體素質，延長“人口紅利”。
　　應建立國民福利制度，打破區域性福利圈
　　瀟湘晨報：戶籍制度改革的口號喊了很多年，進展一直不大，難在哪？
　　李建民：單獨一個戶口，不是問題。問題在於戶口背後附著的福利，教育、社會保障、醫療等等。比如，一個北京戶籍居民的子女，考大學很容易，但如果是個外來工的子女，就享受不到這個好處。
　　如果不限制外來人員落戶城市，那麼會形成對有限資源的競爭，僧多粥少，矛盾自然難免，政府公共資源供給的壓力也會很大。鄭州就很典型，幾年前他們搞過一個政策，向外來人口開放本地教育，結果試行的那一年裡，增加了十幾萬外來人員，都是衝著子女就學來的，學校一下子飽滿，搞不下去了，就停了。
　　社保、醫療，這些主要的公共資源供給門類，也是一樣的道理。
　　為什麼會形成這種不公平的局面？根源在於我們的資源是按行政等級來分配的。
　　早些年，資源匱乏，要集中力量辦大事，有限的資源，都向行政等級高的地區集中，比如省會城市、直轄市。這些資源的部分，轉化為當地居民的福利。
　　再往後，國家並沒有建立一個基本的國民福利制度，而是交由各地自己搞。有的地方資源多、經濟發達，給當地居民的福利標準就高；資源匱乏、經濟落後的地區就低。
　　長此以往，就形成了一個個高低不等的福利圈，戶籍制度就是福利圈的準入門檻。一個最直觀的例子是公務員工資，本來做到全國統一、公平公正是很容易的。但現實情況是，北京、上海的公務員工資，比西部城市要高出一截，這種差距，還不是生活成本造成的。
　　瀟湘晨報：有何解決辦法？
　　李建民：既然各地的福利高低不一，那就該想辦法把它拉平。
　　比如社保，要建立一個全國統一的標準是不難的。再如義務教育，中央掌握了這麼多資源，要使之相對平均的分配，也是能做到的。之前，我們的義務教育是搞精英教育的思路，資源都向重點中學、小學集中，要培養尖子生，怎麼可能不分配不均？
　　把各地的福利拉平了，福利圈就消失了，市場在配置勞動力的時候，也就不會受到那麼多阻礙。
　　至於怎麼去做？很多國家都提供了成功經驗。建立國民福利制度，取代現行以地方為主的居民福利制度。或者，一個公民的福利構成，國民福利要占主要比例，地方性福利為輔。
　　（原標題：建立國民福利制度，延長人口紅利）