本報記者袁樹勛 北京報道
  “放開單獨二胎”——爭論多年的生育政策,在十八屆三中全會上,終於獲得重大突破。
  “單獨”,指夫妻雙方有一方是獨生子女。“單獨”家庭是否要生兩個孩子,這個貌似家庭內部的話題,卻成為困擾國家決策層多年的難題。
  決策過程難免有些糾結。李建民介紹,早在五六年前,當時的國家計劃生育委員會就啟動了相關研究,“我參與了討論,爭議很大。”最終形成的內部報告,是建議分批開放“單獨二胎”,並於2011年起,在黑龍江、吉林、遼寧、江蘇、浙江等五省試點,隨後逐步在全國開放。
  報告上呈後,並未得到中央的批覆。但放開的呼聲並未就此停止,反而愈發高漲。
  呼聲之後,一個非常重要的背景是,中國的人口形勢愈發嚴峻。
  據中國年鑒統計,2011年,中國的總和生育率(即平均每個婦女一生的生育數)再創新低,為1.04。而要維持一個國家和地區人口規模長期穩定所需要的“更替水平”,總和生育率至少要達到2.1。
  到了2012年,中國勞動人口總量首次出現下降,比上年減少345萬人。國家衛生與計劃生育委員會測算,若生育政策不變,2023年以後,平均每年將減少約800萬人。與此相應的是,人口老齡化速度加快,2013年60歲及以上老年人口將達到2億,約占總人口的七分之一;到21世紀30年代中期將達到4億,占總人口比例的四分之一。
  “那樣的人口結構,是非常失衡的,對國家、民族的長遠發展非常不利。”李建民說,改變生育政策,已經到了迫在眉睫的地步。
  與此同時,隨著社會的發展和經濟水平的提高,“少生優生、優育優教”的生育觀念,已逐步形成。
  “這樣的背景下,放開‘二胎’的條件也成熟。”李建民說。
  新一屆領導班子成立後,頻繁釋放出積極信號。比如中共十八大報告里,雖然依然表示要堅持計劃生育的國策,但相比十七大報告,不再提及“穩定低生育水平”,而是“促進人口長期均衡發展”。2013年全國“兩會”上,國務院政府工作報告進一步提出“逐步完善人口政策”、“適應我國人口總量和結構變動趨勢,統籌解決好人口數量、素質、結構和分佈問題,促進人口長期均衡發展”。
  “到了十八屆三中全會前夕,懸念已經不大了,放開‘二胎’幾乎勢在必行,只是怎麼放的問題了。”李建民說,當時有兩種主要意見:一是全面放開二胎;二是先放開“單獨二胎”,再過渡到全面放開二胎。
  決策層選擇了更為穩妥的後一種。十八屆三中全會定調後,國家衛生與計劃生育委員會12月23日回應,目前各地正在為啟動“單獨兩孩”政策積極努力,預計部分省份明年一季度可以實施。
  一些新的疑問也產生了。比如,為什麼是逐步放開二胎,而不是全面放開?放開二胎後,對我國人口結構會產生多大影響?為延緩“人口紅利”的消減速度,還需要哪些配套改革措施?
  要全面放開二胎,過渡時間為兩到三年
  瀟湘晨報:放開“單獨二胎”,對人口結構、“人口紅利”會帶來多大影響?
  李建民:如果符合“單獨二胎”的人都願意生,對老齡化趨勢確實能起到一定延緩作用。問題是,很多人都不願意生。
  之前,很多地方都允許甚至鼓勵“雙獨”(夫妻雙方都是獨生子女)家庭生育二胎。但從調研的情況來看,很多“雙獨”夫妻都沒這個意願。比如河南,它們有一個報告,放開“雙獨二胎”兩年來,只有600多個家庭申請了二胎生育指標,對比河南龐大的人口數量,這是個非常低的比例。
  鑒於此,很多官員、學者都形成了一致的意見,放開“單獨二胎”,對延緩老齡化趨勢不會有太大作用,更不用說帶來人口壓力。同樣,它也不會形成近期的人口紅利。
  瀟湘晨報:既然如此,為何不直接全面放開二胎?
  李建民:這是因為很多人擔心,一下子全面放開二胎,會使得短期內出現一個生育高峰。舉個例子,在某一年內,大家都爭先恐後生孩子,生育率暴增,那麼在這些孩子成長的每個階段,入學、就業、公共設施提供都會有壓力。
  去年,中國發展研究基金會發佈了一個報告,叫《人口形勢的變化和人口政策的調整》,我是主筆之一。這個報告測算,如果全國所有地區同時放開二胎,那在頭幾年,總和生育率可能會超過4.4。也就是說,每一年的出生人數將達到4600萬到4800萬。
  所以,十八屆三中全會選取了一個更為穩妥的方案,先放開“單獨二胎”,再逐步過渡到全面放開二胎。樂觀的話,這個過渡時間也就是兩到三年。
  發展研究基金會的那個報告里也是這麼建議的,到2015年,實現全面放開單獨二胎的目標,同時嚴格控制二胎以上的生育。到2020年前後,實現生育自主,願生幾個是幾個,國家不干涉。到了2026年,則要採取鼓勵生育的措施了。
  現行戶籍制度制約了農村剩餘勞動力轉移
  瀟湘晨報:放開“單獨二胎”的影響有限,那麼,有什麼辦法延緩“人口紅利”的消減速度?
  李建民:人口紅利分為兩個。第一個是指撫養比低,勞動人口數量多,這個紅利由盛轉衰的拐點,在2010年前後就出現了。
  第二個是高儲蓄,人民考慮到養老的問題,自然會提高個人儲蓄,高儲蓄會轉化為高投資,促進經濟發展。這個紅利的拐點,大概會在2030年前後出現。
  人民通常所說的“人口紅利”,是指第一個。要延緩它的消減速度,有兩個辦法。一是改變生育政策,放開二胎,這個我們已經在做了。另一個,是推進戶籍制度改革。
  瀟湘晨報:戶籍制度改革和“人口紅利”有何關聯?
  李建民:因為現行戶籍制度的存在,勞動力是沒法完全自由流動的。最明顯的例子,就是它制約了農村剩餘勞動力徹底轉移到非農產業。
  當下,中國的農民工數量高達2.6億,但其中絕大部分,有的是就業打工,兼顧務農;有的是家庭中部分成員外出打工,另一部分留守農村。舉家外出打工的農民工只有約3000萬戶,但他們隨時有可能因為就業、生活沒保障而離開城市。
  上述這些情況,使得勞動力沒法得到充分利用。造成這種情況的一個重要原因是現行戶籍制度下,農民工不能和城市戶籍居民一樣享受均等的社會保障、醫療、教育,沒法在城市安居樂業,自然也沒法充分發揮自身的勞動能力。
  如果能打破戶籍藩籬,解決農民工進城的後顧之憂,一方面,可以大幅提高非農產業的勞動參與率,增加勞動供給,緩解勞動力短缺和勞動力成本上升的壓力,另一方面,也可以給農村剩餘勞動力轉移提供激勵,提高勞動資源重新配置的效率。
  上面所說的,是戶籍制度改革延長“人口紅利”的第一個方面。
  第二個方面,在一個什麼都沒有保障的城市中,農民工首先想的是如何生存下去,不會想著我再去讀個職校、多學點知識和技術。如果改革戶籍制度,給予他們足夠的保障,免其後顧之憂,那麼他們會願意增加個人的人力資本投資,對社會而言,這會提高勞動力的整體素質,延長“人口紅利”。
  應建立國民福利制度,打破區域性福利圈
  瀟湘晨報:戶籍制度改革的口號喊了很多年,進展一直不大,難在哪?
  李建民:單獨一個戶口,不是問題。問題在於戶口背後附著的福利,教育、社會保障、醫療等等。比如,一個北京戶籍居民的子女,考大學很容易,但如果是個外來工的子女,就享受不到這個好處。
  如果不限制外來人員落戶城市,那麼會形成對有限資源的競爭,僧多粥少,矛盾自然難免,政府公共資源供給的壓力也會很大。鄭州就很典型,幾年前他們搞過一個政策,向外來人口開放本地教育,結果試行的那一年裡,增加了十幾萬外來人員,都是衝著子女就學來的,學校一下子飽滿,搞不下去了,就停了。
  社保、醫療,這些主要的公共資源供給門類,也是一樣的道理。
  為什麼會形成這種不公平的局面?根源在於我們的資源是按行政等級來分配的。
  早些年,資源匱乏,要集中力量辦大事,有限的資源,都向行政等級高的地區集中,比如省會城市、直轄市。這些資源的部分,轉化為當地居民的福利。
  再往後,國家並沒有建立一個基本的國民福利制度,而是交由各地自己搞。有的地方資源多、經濟發達,給當地居民的福利標準就高;資源匱乏、經濟落後的地區就低。
  長此以往,就形成了一個個高低不等的福利圈,戶籍制度就是福利圈的準入門檻。一個最直觀的例子是公務員工資,本來做到全國統一、公平公正是很容易的。但現實情況是,北京、上海的公務員工資,比西部城市要高出一截,這種差距,還不是生活成本造成的。
  瀟湘晨報:有何解決辦法?
  李建民:既然各地的福利高低不一,那就該想辦法把它拉平。
  比如社保,要建立一個全國統一的標準是不難的。再如義務教育,中央掌握了這麼多資源,要使之相對平均的分配,也是能做到的。之前,我們的義務教育是搞精英教育的思路,資源都向重點中學、小學集中,要培養尖子生,怎麼可能不分配不均?
  把各地的福利拉平了,福利圈就消失了,市場在配置勞動力的時候,也就不會受到那麼多阻礙。
  至於怎麼去做?很多國家都提供了成功經驗。建立國民福利制度,取代現行以地方為主的居民福利制度。或者,一個公民的福利構成,國民福利要占主要比例,地方性福利為輔。
  (原標題:建立國民福利制度,延長人口紅利)
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石景山

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